碳汇是通过植树造林、植被恢复等方法,吸收大气中的二氧化碳,从而减少温室气体在大气中浓度的过程、活动或机制。按照《京都议定书》的相关规定,在碳市场中,除了排放权配额(CEA)交易外,还有一部分“核证温室气体减排量(CER)”和林业碳汇等交易。在我国的碳市场交易中绝大部分是CEA,也有一部分是国家核证自愿减排量(CCER),并鼓励使用林业碳汇项目等产生的经国家备案、登记的减排量进行清缴。
2011年,我国开展碳排放权交易试点以来,试点地区碳交易规模不断扩大。2015年,政府也出台了相关文件,指出要扩大排放权交易试点,并计划于2017年启动全国碳排放权交易体系。但由于种种原因,碳市场建设进展滞后于相关计划,从2017年起暂停CCER项目备案与签发。
相关部门权责交错不明晰。对于CCER市场开展初期,市场运行机制基本延续原CDM机制的大体框架。以林业CCER项目为例,主要涉及碳汇造林项目和森林经营项目等,其方法学、核证、审定等涉及国家发改委、国务院法制办、国家林业和草原局以及生态环境部等部门。各部门之间对于林业碳汇CCER项目开展均具有各自的见解及利益,不可避免地出现掣肘现象。因此,虽然2012年6月13日国家发改委已出台了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》等,但其中对于CCER开发的核证机构、方法学等管理规定仍存在一定的不足之处,需要进一步补充和完善,并需及时修订有关条款。这需要协调不同部门之间的利益,以确保林业碳汇CCER项目的顺利开展。
碳配额的开展与CCER重视程度不够。由于碳配额的上市交易,与之带来的还有碳配额的管理宽松,致使在中国碳市场中,碳配额的交易热度远远高于CCER。另外,各交易试点对于CCER抵消比例的限制,使得市场需求方对其发展少有兴趣。以2016年的交易为例,全国总计抵消CCER不到800万吨,仅占碳配额市场的比例为0.67%左右,相较于各试点交易市场所设置的5%抵消比例明显偏低,市场余量较多。另外,由于经济形势以及供给侧改革的开展,落后产能被淘汰,有色、造纸、电力等传统高碳排放产业发展受限,同样导致CCER市场中需求不足。对于CCER重视程度一直不够,2017年暂停CCER的备案与签发等工作后这一趋势更加明显,影响了林业碳汇CCER项目的开展。
碳汇价格偏低,CCER的有效需求量不足。我国CCER市场开始于2012年3月,于2017年3月暂停备案与签发,共运行了5年左右时间。在5年中,CCER价格长期在20-30元/吨左右徘徊,最近有所上升,为50元/吨左右。碳汇价格偏低,造成林业碳汇项目收益回报偏低,缺乏有效经济激励,甚至造成一些林业碳汇项目经营开发成本远高于其收入。另外,相较于市场上CCER项目的供应量,其有效需求量严重不足。CCER的需求一方面主要来自自愿减排的“买家”,另一方面来自那些受到排放量限制的企业。CCER市场本身就是一种碳抵消机制,如果碳汇价格偏低,势必会影响林业碳汇项目的开发,也影响CCER的供给量和需求量,并造成了总供给价格与总需求价格非均衡性加大,进而造成市场的积极性萎缩。
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