我国海洋碳汇交易政策可大致分为2类。制度性政策。关注全国碳交易市场(以下简称“碳市场”)总体布局,是方向性或主体政策,为海洋碳汇交易提供了政策制度上的可能性,集中体现于碳市场制度和国家有关海洋碳汇的顶层设计政策。操作性政策。重点关注实践依据,更大程度上是具体化措施,为海洋碳汇交易提供操作上的指南,集中体现于海洋碳汇交易规程、评估标准及方法学。
我国海洋碳汇交易可从2个维度考察。市场空间维度。碳市场分为全国和区域2类,是从区域试点开始,演变为当前的全国碳市场和地方碳市场共存的格局。交易标的维度。我国碳市场分为强制属性的碳排放权配额(CEA)交易市场和自愿属性的中国核证自愿减排量(CCER)交易市场2类,主要经历了碳排放权市场先行、两者共存和碳排放权单一市场的过程。
目前我国缺乏国家层面的海洋碳汇所属的CCER交易制度。从理论和制度上来看,海洋碳汇属于CCER交易市场,但是由于CCER交易市场存在前期交易不规范、对政策目标贡献小等问题,该市场已于2017年关闭,停止了交易CCER相关的增量业务。由于海洋碳汇基础研究不足、评估标准和方法学不完善等,前期实践上还未将海洋碳汇纳入CCER市场交易。不过,随着全国碳市场建设推进,我国CCER交易市场正借鉴前期经验进行改进,并即将重启。
海洋碳汇纳入碳抵消机制的制度性政策不断完善。碳抵消机制是由某一组织制定的一套标准,主要用于监测、规范和审查自愿减排项目登记和自愿减排量交易的过程。目前,虽然海洋碳汇尚未纳入碳市场或CCER市场,但我国相关政策已将其作为国家应对气候变化和碳抵消的重要内容。具体而言,2012年国务院印发《全国海洋经济发展“十二五”规划》,在国内最早明确提出海洋碳汇的概念,并逐渐在国内展开了具有海洋碳汇效应的生态修复行动。2015年,中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等多个文件,明确提出增加海洋碳汇作为有效控制温室效应气体(GHG)排放的手段、探索海洋碳汇试点、加大开展具有碳汇效应的海洋生态修复等内容。2016年,海洋碳汇被正式纳入《中华人民共和国气候变化第一次两年更新报告》(第五章),并于2017年提交《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)秘书处,标志着海洋碳汇成为我国碳抵消的重要板块。
海洋碳汇交易成为实现“双碳”目标顶层设计的制度性政策。2020年,我国明确提出“双碳”目标,之后逐步健全的“1+N”政策体系对海洋碳汇交易作出了系统部署。“1”是指国家层面出台的《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》政策,其为“双碳”工作进行系统谋划、总体部署,其中明确提出了整体推进海洋生态系统保护和修复,具体包括:提升红树林、海草床、盐沼等固碳能力;提升海洋等碳汇统计监测能力;将碳汇交易纳入全国碳交易市场;大力推进海上风电+海洋牧场等低碳农业模式等。在此基础上,还出台了有关部门或区域的“N”政策。例如,生态环境部、国家发展和改革委员会、自然资源部、交通运输部、农业农村部、中国海警局联合印发《“十四五”海洋生态环境保护规划》,自然资源部、国家发展和改革委员会、财政部、国家林业和草原局联合印发《生态系统碳汇能力巩固提升实施方案》,山东省人民政府印发《山东省碳达峰实施方案》等。这些政策都进一步强调加强海洋碳汇监测、巩固海洋生态系统碳汇能力、健全生态系统碳汇相关法规政策和促进生态产品价值实现等的重要性;意味着海洋碳汇交易已成为我国践行“双碳”目标的具体措施,也为海洋碳汇未来纳入碳市场提供了制度支持,同时有利于监测指南、方法学研制及实施等相关工作的推进。
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